我国1995年1月1日施行的《国家赔偿法》包括总则、行政赔偿、刑事赔偿、赔偿方式和计算标准、其他规定和附则六章共三十五条。其中第三十一条（2010年修正后的三十八条）规定：“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，适用本法刑事赔偿程序的规定。”，纵观整个《国家赔偿法》，除行政赔偿、刑事赔偿案件以外，涉及与人民法院在民事、行政诉讼过程中行使职权相关的赔偿案件，实践称之为“非刑事司法赔偿案件”。但《国家赔偿法》仅在其他规定章用一个条文对“非刑事司法赔偿案件”作了概括规定，而且规定的不是很明确、具体，司法实践中可操作性不是很强。2000年9月21日，最高人民法院公布《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》（下称2000年《解释》），列举了违法采取司法强制措施、保全措施和错误执行的具体情形，确立了人身、财产损害赔偿的原则，明确了相关法律程序，成为审理此类案件最主要的规范依据。2004年8月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》（下称“规定”），新增了故意拖延执行或者不执行、应当恢复执行而不予恢复等违法行为，明确人民法院撤销原违法裁决的权力，对非刑事司法赔偿解释进行了有力的补充。以上两个司法解释施行多年，为人民法院正确审理非刑事司法赔偿案件，起到了积极的作用。

   根据1995年1月1日施行的《国家赔偿法》第二十条规定和2000年《解释》第八条规定“申请民事、行政诉讼中司法赔偿的，违法行使职权的行为应当先经依法确认。申请确认的，应当先向侵权的人民法院提出。人民法院应自受理确认申请之日起两个月内依照相应程序作出裁决或相关的决定。申请人对确认裁定或者决定不服或者侵权的人民法院逾期不予确认的，申请人可以向其上一级人民法院申诉。”申请非刑事司法赔偿应当先依法确认，受理法院是侵权的人民法院。

    2004年8月“规定”第二条第二款规定：“申请确认由作出司法行为的人民法院受理，但申请确认基层人民法院司法行为违法的案件，由中级人民法院受理。”2004年8月16日（法发[2004]19号）最高人民法院《关于贯彻执行〈关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）〉的通知》四、“根据《规定》第二条第二款和第二十条的规定，各基层人民法院自2004年10月1日起不再受理国家赔偿确认案件。9月30日前已经受理尚未审结的案件，参照《规定》尽快结案。” 至此，申请非刑事司法赔偿确认案件从2004年10月1日起明确由中级人民法院赔偿委员会受理。笔者认为，申请确认基层人民法院司法行为违法的案件，由中级人民法院受理的规定内容无疑是司法实践中的重大进步。

     2010年4月29，全国人大常委会对国家赔偿法进行了修改，确立了关于司法终局、国家赔偿程序“确赔合一”的规定。2013年9月1日起施行的法释〔2013〕19号《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（下称《自赔规定》）规定，自赔案件是指人民法院办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件。基层人民法院国家赔偿小组、中级以上人民法院赔偿委员会负责办理本院的自赔案件。《自赔规定》在2010年《国家赔偿法》“确赔合一”规定下，通过解释又规定了自赔规定，将基层人民法院及其国家赔偿小组作为非刑事司法赔偿案件的受理法院和受理部门，改变了2004年10月1日起确立的申请确认基层人民法院司法行为违法的案件，由中级人民法院受理的制度。笔者认为，《自赔规定》授予基层人民法院国家赔偿小组办理的本院作为赔偿义务机关的国家赔偿案件的制度规定，违反“任何人不能做自己的法官”的法谚。这句谚语是指导司法工作的基本准则之一，是回避制度的法理依据，是自然正义、程序正义的第一原则。司法公正首先必须是形式的正义，程序公正是司法公正的前提和基础。只有认真贯彻“任何人不得成为自己案件的法官”这一原则，才能保障当事人对司法机关的信任感，进而防止和减少不必要的诉讼和信访申请，维护司法的公信力。在我国民事诉讼中，法律明确规定了回避制度。《民事诉讼法》第十条人民法院审理民事案件，依照法律规定实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。我国《民事诉讼法》第四章专章规定了回避制度的具体规则。我国《刑事诉讼法》、 《行政诉讼法》、 《仲裁法》也规定了回避制度。我国《行政诉讼法》 第十五条第（一）项对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的第一审行政案件由中级人民法院管辖的规定，真实遵循这一原则的立法案例。基层人民法院自赔案件存在立案难的现状。此外，实践当中自赔案件存在普遍的立案难问题。首先，国家赔偿案件作为绩效考核负向减分项、管辖与行政区划不分，赔偿款项和法院办案经费全部由地方财政支出等客观因素影响，致使很多法院都不愿意受理这类案子。其次，我国《国家赔偿法》规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。如果赔偿义务机关逾期未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级人民法院赔偿委员会申请赔偿。这个立法初衷是好的，但是现实中往往给赔偿义务机关对赔偿请求人的请求不予受理或是不予答复找到了借口，成为其规避法律的依据。实践中，赔偿请求人对基层人民法院自己受理自己为“当事人”的自赔案件的存在普遍的“不信任”和“不情愿”。笔者认为，为了实现“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，坚持法治思维和法治方式，推动国家赔偿工作的科学发展，发挥国家赔偿的法治功能，充分发挥国家赔偿法治功能，切实规范公权力运行，切实提升司法公信力，切实体现对人权的尊重和保障。当务之急，应明确规定并调整改变人民法院自己受理自己作为赔偿义务机关的非刑事司法赔偿案件，基层人民法院作为赔偿义务机关的“非刑事司法赔偿案件”应该由中级人民法院赔偿委员会受理。

       随着法释〔2016〕20号2016年10月1日起施行的《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）的出台，让笔者看到解决基层人民法院作为赔偿义务机关的“非刑事司法赔偿案件”的受理情况的希望。解释开宗明义规定：“根据《中华人民共和国国家赔偿法》及有关法律规定，结合人民法院国家赔偿工作实际，现就人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件的若干法律适用问题解释如下”，《解释》第二十一条规定：“人民法院赔偿委员会审理民事、行政诉讼中的司法赔偿案件，应当对人民法院及其工作人员行使职权的行为是否符合法律规定，赔偿请求人主张的损害事实是否存在，以及该职权行为与损害事实之间是否存在因果关系等事项一并予以审查。”第二十二条规定：“本解释自2016年10月1日起施行。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”显然，《解释》不只是对原非刑事司法赔偿解释的修补，而是在原解释、已废止的确认司法解释和《关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》（一）、（二）两个司法政策的基础上，重新制定的新的非刑事司法赔偿解释。是人民赔偿委员会审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件最新法律依据。　　《解释》的法律依据和效力来源是国家赔偿法第三十八条，以及民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释，主要内容是人民法院审理非刑事司法赔偿案件的若干法律适用问题，多数条款为实体性规范，少数条款为程序性规范。《解释》明确了“确赔合一”模式下非刑事司法赔偿案件的审查要件。贯彻2010年国家赔偿法关于司法终局、国家赔偿程序“确赔合一”的规定，明确人民法院赔偿委员会对非刑事司法赔偿案件的审查要件。笔者认为，虽然《解释》没有明确规定，基层人民法院作为赔偿义务机关的“非刑事司法赔偿案件”应该由中级人民法院赔偿委员会受理的规定，但根据《解释》的内容和“本解释自2016年10月1日起施行。本解释施行前最高人民法院发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”的规定，笔者认为，基层人民法院作为赔偿义务机关的“非刑事司法赔偿案件”应该由中级人民法院赔偿委员会受理。

       以上意见仅供参考，笔者希冀立法机关和司法机关能尽快明确基层人民法院作为赔偿义务机关的“非刑事司法赔偿案件”的问题，以使因人民法院在民事、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施、先予执行措施，或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，侵犯公民、法人和其他组织合法权益并造成损害后，由此给司法权威和公信力造成的破坏能够及时得到恢复，避免造成二次伤害，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

                                      撰稿人：乔小飞